지구단위계획을 둘러싼 분쟁 해결방안 2025.12

A Solution to Disputes Over District Unit Planing

 

 

Ⅰ. 글의 첫머리에
건축실무에서 지구단위계획은 매우 중요하다. 지구단위계획구역 안에서 건축을 하려는 경우에는 지구단위계획에 적합하도록 하여야 한다. 그런데 일부 건축주들은 지구단위계획이나 시행지침에 명시적인 제한 규정이 없다는 이유로 건축허가를 추진하는 경우가 있다. 그러다가 행정청에서 브레이크가 걸리면 큰 낭패를 보게 된다.
행정심판과 행정소송절차를 거치기도 하지만, 결과는 대부분 건축허가를 받지 못하고 만다. 무척 안타까운 일이다. 따라서 지구단위계획이나 시행지침을 해석하는 경우에는 단순히 건축주의 입장에서만 생각하지 말고, 행정청의 입장과 공공의 이익, 지구단위계획의 목적과 취지를 함께 고려하는 것이 필요하다.
지구단위계획은 국토계획법 제51조에 근거하여 수립되는 세부적 도시관리계획으로서, 개별 토지에 대해 직접적이고 구속력 있는 규제를 부과하기 때문에 토지소유자의 재산권과 충돌할 수밖에 없다. 행정기관은 도시 전체 차원의 공공복리를 강조하지만, 주민과 토지 소유자는 개별 재산권과 생활권 보장을 중시한다.
지구단위계획은 그 성격상 지역 주민의 재산권, 생활환경, 개발이익 등과 직결되기 때문에 필연적으로 다양한 이해관계 충돌을 수반한다. 계획 수립 과정에서의 주민 의견 수렴 미비, 행정기관의 재량권 남용, 불투명한 절차 운영 등은 분쟁의 불씨가 된다. 또한, 지구단위계획은 지정·변경 과정, 건축 인허가와의 충돌, 재산권 제한, 환경·경관 규제 등 다양한 측면에서 분쟁을 야기한다.
여기에서는 지구단위계획의 법적 성격과 지구단위계획을 둘러싼 분쟁의 유형과 원인을 분석하고, 실제 지구단위계획을 둘러싸고 일어나는 민사소송과 행정소송 등을 살펴보고, 분쟁의 사전 예방 대책에 관하여 알아보기로 한다.

 

Ⅱ. 지구단위계획의 법적 성질
도시관리계획은 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 사항 등에 관한 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경, 개발제한구역 등의 지정 또는 변경, 기반시설의 설치·정비 또는 개량, 도시개발사업이나 정비사업, 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 등을 말한다.
지구단위계획은 도시계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획을 말한다.
지구단위계획은 도시관리계획의 하위 제도로서 특정 지역의 토지이용과 건축행위를 종합적으로 규율하는 법적 성격을 가진다. 그 효력은 건축허가·개발행위허가의 기준이자 재산권 제한의 근거가 되며, 동시에 공공복리 실현의 수단으로 기능한다.
지구단위계획은 단순한 행정지침이 아니라 법적 효력을 가지는 도시계획 행정행위로 이해된다. 지구단위계획은 상위계획에 대한 구속적 하위계획으로 기능하면서도, 지역적 특성과 주민의 요구를 반영하는 보완적 계획의 성격을 동시에 가진다.
지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시관리계획으로 결정하는데(제50조), 지구단위계획은 지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도제한 등 일정한 사항을 포함하여야 한다(제52조 제1항).
지구단위계획은 특정 지역을 한정하여 구체적인 토지이용·건축행위의 기준을 설정한다. 토지이용·교통·환경·경관 등 다양한 요소를 통합적으로 고려해야 하며, 단일 행위 규제에 그치지 않고 생활환경 전반을 관리한다. 도시관리계획을 수립함에 있어서는 다양한 사항을 종합적으로 고려하여야 할 것이다.
도시계획안에 대한 거부처분이 취소되어 행정청이 확정된 거부처분취소판결의 취지에 따라 재처분의무를 부담한다고 해서 반드시 도시계획안에 대한 무조건적인 허가처분을 하여야 하는 것은 아니다.
판결의 본질적인 내용을 훼손하지 않는 범위 내에서 하자를 보완하여 도시계획안과 다른 도시계획을 수립할 수 있으며, 이 경우의 도시계획은 행정청에 대한 종전 확정판결의 기속력에 반하지 않는다고 할 것이다(서울행정법원 2018. 8. 16. 선고 2018구합50789 판결).
도시정비법이 정비구역 지정에 대한 고시가 있는 경우 지구단위계획구역의 결정·고시를 의제하는 규정을 둔 취지는 정비사업을 추진하는 단계에서 도시관리계획을 함께 고려하도록 하여 지구단위계획을 별도로 수립하는 행정적 번거로움을 없애기 위함이다(서울고등법원 2023. 12. 13. 선고 2023누33285 판결).
지구단위계획구역의 지정에 관한 도시관리계획결정의 고시일부터 3년 이내에 그 지구단위계획구역에 관한 지구단위계획이 결정·고시되지 아니하면 3년이 되는 다음 날에 그 지구단위계획구역의 지정에 관한 도시관리계획결정은 효력을 잃는다.

 

Ⅲ. 지구단위계획 수립절차
지구단위계획은 국토계획법 및 동법 시행령·시행규칙에 정해진 절차에 따라 수립된다. 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·시장·군수 등이 입안할 수 있다. 토지소유자, 주민, 사업시행자 등도 제안할 수 있으며, 제안이 타당하다고 인정되면 행정청이 입안 절차에 착수한다.
주민제안에 의하여 지구단위계획구역으로 지정되기 위해서는 먼저 대상토지 중 국공유지를 제외한 면적의 2/3 이상 소유자의 동의가 필요하고, 지구단위계획의 수립과 사업 시행이 전제되어야 하며, 주민제안을 받은 시장·군수는 도시 · 군관리계획입안에의 반영 여부를 판단하여 45일 이내에 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 되어 있다(수원지방법원 2022. 2. 10. 선고 2020가단554429 판결).
입안 단계에서 토지이용 현황, 주변 환경, 기반시설, 교통 여건 등이 종합적으로 검토된다. 도로, 철도, 상하수도, 환경 등 관련 부처·기관과 협의를 거쳐야 한다. 입안 과정에서 주민 공람을 실시하여 의견을 청취해야 한다. 주민 설명회나 공청회를 병행하기도 한다. 시장·군수가 결정권자인 경우, 심의를 거쳐 도시·군관리계획으로 결정한다. 결정된 사항은 관보 또는 시·군 공보에 고시되고, 주민에게 공람된다.

통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로, 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자는 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 한다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2004두619 판결 등 참조).
지구단위계획은 이를 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009도12330 판결 등 참조). 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단기준이 된다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 등 참조).
행정주체가 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때에 가지는 비교적 광범위한 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다.
행정주체가 행정계획을 입안·결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 된다.
이러한 법리는 행정주체가 주민의 도시관리계획 입안제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정할 때에도 마찬가지이다. 도시계획시설구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에게 도시계획시설의 변경을 신청하고, 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용된다고 보아야 한다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조).
도시개발구역이 지정 · 고시된 경우 해당 도시개발구역은 국토계획법에 따른 지구단위계획구역으로 결정되어 고시된 것으로 보고, 도시개발사업의 실시계획을 고시한 경우 그 고시된 내용 중 국토계획법에 따라 지구단위계획을 포함한 도시·군관리계획으로 결정하여야 하는 사항은 같은 법에 따른 도시 · 군관리계획이 결정되어 고시된 것으로 본다.
정비구역의 지정·고시가 있는 경우 해당 정비구역 및 정비계획 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항은 같은 법 제50조에 따라 지구단위계획구역 및 지구단위계획으로 결정·고시된 것으로 본다(도시정비법 제17조 제1항).
주택건설사업계획과 지구단위계획은 그 목적과 범위가 다르므로 주택법에 따라 지구단위계획 결정이 의제되더라도 그 의제되는 범위는 주택건설대지에 한정된다고 보아야 한다. 임대주택조합이 공익사업자로 지정된 경우에는 주택건설사업계획의 승인에 관하여 소유권 등 확보 요건이 적용되지 않는다고 봄이 타당하다.
지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업에서 주택건설대지면적의 95퍼센트 이상의 사용권원을 확보한 민간사업주체에게 매도청구권을 부여하여 주택건설사업에 필요한 대지를 매수할 수 있게 한 것은, 지구단위계획에 따라 승인받은 주택건설사업을 가능하게 하여 주택의 건설·공급을 촉진함으로써 국민의 주거를 안정화하고 주거환경을 개선하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정되고, 공공필요성의 요건도 갖추었다고 할 것이다(헌법재판소 2009. 11. 26. 2008헌바133 결정 참조).

 

Ⅳ. 지구단위계획의 효력
지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제54조에 따른 지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다.
건축법상 건축허가는 지구단위계획의 내용에 적합해야 한다. 건폐율·용적률·층수·용도 제한 등이 계획에 정해져 있는 경우, 행정청은 그 기준을 벗어나는 건축허가를 해줄 수 없다. 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 역시 지구단위계획에 부합해야 한다. 기반시설의 설치, 도로·공원 확보 등 구체적 개발 조건이 계획에 따라 부과될 수 있다.
지구단위계획이 결정·고시되면, 구역 내 토지소유자는 그 계획에 따라 토지를 이용할 의무를 진다. 이는 재산권의 공공복리적 성격에 근거한 것으로, 토지소유자의 개별적 동의 여부와 무관하게 법적 구속력이 발생한다. 토지소유자가 불리한 경우에도 계획에 반하는 개발·건축을 요구할 수 없다.
국토교통부장관이 지구단위계획 수립기준을 정할 때 지구단위계획 내용 중 용적률이 높은 용도지역으로 변경하는 사항이 포함되는 경우에는, 기존 용도지역의 용적률을 적용하되 공공시설부지의 제공현황 등을 고려하여 용적률을 완화할 수 있다(국토계획법시행령 제42조의3 제2항 제6호).
국토계획법 제31조 제2항은 도시·군관리계획 결정 당시 이미 관계법령에서 요구하는 허가·인가·승인을 받아 적법하게 사업이나 공사에 착수한 자에 대하여는 신뢰 보호를 위하여 도시·군관리계획 결정에 관계없이 기존에 적법하게 시행되던 공사나 사업을 계속할 수 있도록 하고 있다.
국토계획법 또는 다른 법률에 의하여 허가·인가·승인 등을 받아야 하는 경우에는 그 허가·인가·승인 등을 받은 자란 관계 법령에서 요구하는 허가·인가·승인 등을 적법하게 받아 공사나 사업에 착수한 자를 의미한다(서울행정법원 2024. 8. 30. 선고 2023구합77962 판결).
국토계획법 제82조는 법령의 제정·개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 기존 건축물이 이 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 증축, 개축, 재축 또는 용도변경을 할 수 있다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제93조 제2항 제1호에서 기존 건축물이 건폐율 기준에 부적합한 경우에 건폐율이 증가하지 아니하는 범위에서 증축 또는 개축을 할 수 있다고 규정하고 있다.
건축법 제6조는 “허가권자는 법령의 제정·개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 대지나 건축물이 이 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 건축을 허가할 수 있다.”라고 기존건축물 등에 관한 특례를 규정하고 있다.
건축법 시행령 제6조의2 제1항 제1호는 건축법 제6조에서 말하는 “그 밖에 대통령령으로 정하는 사유” 중 하나로 “도시·군관리계획의 결정·변경 또는 행정구역의 변경이 있는 경우”를 규정하고 있으며, 건축법 시행령 제6조의2 제2항 각 호에서는 허가권자가 건축법 제6조에 따라 건축을 허가할 수 있는 경우를 규정하고 있다.

 

Ⅴ. 건축행위의 지구단위계획 정합성
지구단위계획이 수립되면, 해당 지역에서 이루어지는 건축허가, 개발행위허가는 반드시 그 계획에 적합해야 한다. 예컨대 건축물의 층수, 용적률, 경관 규제 등이 지구단위계획과 충돌하면 허가가 불가하거나 변경을 요하게 된다.
지구단위계획구역에서 건축물의 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 하나, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다(제54조).
지구단위계획은 도시공간의 통합적 관리수단이다. 지구단위계획은 개별 필지나 건물의 수준이 아니라, 가로, 블록, 주거단지, 상업지구 전체의 경관과 기능을 종합적으로 조정하기 위한 제도이다.
지구단위계획구역 내에서는 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이, 색채, 형태, 배치, 주차장, 도로 접속, 공지 확보 등이 모두 지구단위계획에서 정한 내용에 따라야 한다. 건축허가권자는 지구단위계획구역 안에서의 건축이 그 지구단위계획에 적합하지 아니한 경우 그 건축허가를 거부할 수 있다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 등 참조).
건축사는 설계 초기부터 지구단위계획서(도면, 지침, 조항)를 검토하여, 배치계획, 높이 제한, 외부공간 설계, 주차 및 출입구 배치, 건축물 용도 구성, 건축선 및 도로 접속 등을 계획해야 한다. 건축허가를 받기 위해서는 단순히 건축법상의 요건만 충족하는 것으로는 부족하며, 반드시 지구단위계획의 내용과 부합하도록 건축계획을 수립하고 허가신청을 해야 한다.

건축주가 지구단위계획을 제대로 검토하지 않고 허가신청을 하면, 건축허가 단계에서 국토계획법 제54에 따라 불허 처분을 받을 수 있고, 설령 착공 이후라도 위반이 확인되면 허가가 취소되거나 시정명령·이행강제금 부과 등의 행정처분을 받을 수 있다.
지구단위계획은 평면적으로 지역·지구만 지정하고 구체적인 토지이용계획을 수립하지 아니한 채 개별적인 건축행위를 규제하는 지역·지구제에 의한 건축규제와 달리 해당 지구단위계획구역의 입체적인 토지이용계획을 수립하고 이에 따라 건축규제를 하고자 하는 제도이다.
실무상 지구단위계획 및 시행지침의 해석을 둘러싸고, 건축주와 행정청 사이에 의견이 달라서 소송까지 가는 경우가 있다. 그러나 만일 건축주의 해석과 행정청 사이의 해석이 달라서, 일단 건축허가가 거부되는 경우에는 비록 그러한 거부처분에 대해 행정심판이나 행정소송을 한다고 해도, 패소하는 경우는 물론이고, 설사 소송에서 승소한다고 해도, 건축주 입장에서는 커다란 손해가 예상된다.

Ⅵ. 지구단위계획에 의한 건축허가제한
건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 참조).
건축법상 건축물에 대한 규제는 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상하는 것을 목적으로 하는 반면, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 토지를 합리적으로 이용하기 위하여 토지상에 건축할 권리를 제한하면서 토지의 합리적 이용이라는 이상에 부합하는 건축물에 한하여 건축될 수 있도록 제한하는 점에서 그 규제 목적을 달리한다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 국토의 효율적인 개발·이용을 도모함으로써 공공의 복리를 증진하는 것을 기본적인 목적으로 하지만, 한편으로는 도시관리계획결정의 시행 과정에서 인근 주민이나 토지·건축물 등의 소유자 및 그에 관한 권리를 가진 이해관계인의 의견을 적절히 반영하여 위와 같은 처분으로 인하여 이해관계인 등의 법률상 권리 내지 이익이 부당하게 침해되지 않도록 함으로써 개인의 이익을 개별적·직접적·구체적으로 보호하려는 목적도 함께 갖고 있다(인천지방법원 2021. 8. 20. 선고 2020구합54306 판결).
지구단위계획의 내용이 되는 ‘건축물의 용도제한’을「건축법 시행령」[별표 1]에서 한정적으로 열거하는 용도별 건축물의 종류 중에서 선택하여야 하는 것으로 해석할 수는 없다.
A시장은 시 고시로 00지구단위계획을 결정 고시하면서, 00 토지에 대하여 지구단위계획상의 토지이용계획에서 건축물의 용도를 공공시설로 정하고, 00 토지에 대하여는 지구단위계획상의 용도지역을 일반주거지역에서 건폐율과 용적률이 상향되는 준주거지역으로 조정하였다. 위 지정으로 인하여 원고 소유 토지와 삼각연립부지의 경계는 부정형이었는데, 공공시설 부지와 준주거지역의 경계는 일직선이 되었다.
그 후 원고는 원고 소유의 토지에 변전소 건축허가신청을 하였으나, A시장은 건축허가신청이 지구단위계획의 결정취지에 부합하지 아니하는 건축계획이라는 이유로 건축허가신청을 반려하였다. 그러나 대법원은 지구단위계획에 의해 타인 소유 토지의 취득이나 자기 소유 토지의 처분을 강제할 수는 없다고 판단하였다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결)
지구단위계획은 개별 필지의 건축행위, 용도지역의 세분화, 도로·공원 등 기반시설의 배치, 건축물의 높이·색채·형태까지 규율할 수 있다. 지구단위계획의 수립 또는 변경이 결정·고시되기 전 단계에서, 무분별한 건축행위가 이루어지면 계획의 실효성이 훼손될 수 있으므로, 건축허가제한 제도가 함께 운용된다.
지구단위계획 내에서 기존 건축물의 면적을 증가시키는 건축허가신청이 받아들여질 경우 동일 지구단위계획 내에서 연쇄적으로 종전 자산의 면적 증가를 위한 동종의 건축허가신청이 남발될 우려가 있고, 이 경우 국토의 이용· 개발과 보전을 위한 지구단위계획의 공익적 취지가 몰각되거나 이로 인하여 지방자치단체인 피고의 관리 부담이 대폭 증가될 위험이 있다(서울행정법원 2020. 11. 26. 선고 2019구합84581 판결)
행정청은 해당 공공시설 또는 부지 제공 및 용적률 완화가 해당 지구단위계획구역의 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하는데 적합한지를 고려하여, 용적률 완화 여부나 그 정도를 결정할 재량권을 가진다(서울행정법원 2020. 11. 26. 선고 2019구합84581 판결)
건축허가신청반려처분에 대해 취소하여 달라는 원고의 청구에 대해 법원은, “피고가 인근 대지와 공동개발하도록 하는 지구단위계획을 들어 이 사건건축허가신청을 반려하는 것은 지구단위계획의 수립 취지나 내용에 어긋나는 것이라고 할 것이고, 달리 이 사건 건축허가신청을 불허할 만한 중대한공익상의 필요도 있어 보이지 아니한다.”는 이유로 원고 승소판결을 선고한 사례가 있다(서울행정법원 2007. 10. 23. 선고 2007구합14107 판결)

Ⅶ. 지구단위계획에 의한 건축행위제한
지구단위계획은 도시 공간의 미시적 질서를 규정하는 준법적 행정계획이다. 지구단위계획구역으로 지정된 지역에서는 개별 토지소유자나 건축주가 자유롭게 건축행위를 할 수 없으며, 반드시 계획에서 정한 건축물의 용도, 형태, 높이, 건폐율, 용적률, 색채, 재료 등에 관한 기준을 따라야 한다.
지구단위계획에 따른 건축행위제한은 개별적 허가행위를 전제로 하는 구속적 행정계획(계획규제)의 성격을 가진다. 이는 일반적·추상적 규제가 아닌, 특정 지역 내에서 일정한 행위를 제한하는 구체적 구속력을 지닌다.
따라서 건축허가권자는 계획 내용과 상충되는 설계안을 승인할 수 없으며, 이미 건축허가를 받은 경우라도 지구단위계획의 변경에 따라 일정 범위 내에서는 행정청이 이를 제한하거나 취소할 수 있다.
지구단위계획은 도시경관의 통일성과 기능적 질서를 유지하기 위해 다음과 같은 건축행위제한을 두는 경우가 많다. 상업지역 내에서도 지구단위계획으로 숙박시설·유흥시설을 금지하거나, 주거지역 내에서 근린생활시설의 규모를 제한하는 사례가 있다.
일조권 확보, 조망권 보호, 스카이라인 통일 등의 명목으로 건축물의 최고 높이를 규제하거나, 지붕의 형태·색채까지 세밀하게 규제하기도 한다. 건폐율·용적률의 조정은 토지이용의 효율성을 높이기 위한 조정이지만, 계획 수립 과정의 형평성과 투명성이 부족할 경우 토지소유자 간 불만이 심화된다. 건축선이나 공개공지 의무 부과는 도로 확폭이나 보행환경 개선을 위한 공공기여 성격의 규제이지만, 사실상 공공용지 무상제공과 유사한 결과를 낳아 보상문제가 발생한다.
지구단위계획에 의한 건축행위제한은 단순한 법적 통제 수단이 아니라, 도시공동체의 질서와 미학을 조화시키는 사회적 약속이다. 그러나 그 약속이 정당하려면 공익의 이름 아래 사익을 과도하게 억압하지 않아야 하며, 건축사와 행정이 상호 신뢰 속에서 협력할 때 비로소 분쟁 없는 도시계획이 가능해질 것이다.
지구단위계획에서의 행위제한은 도시계획상 용도지역이나 지구단위계획구역 내에서 토지이용 및 건축행위를 세부적으로 통제하기 위하여 해당 지역의 계획목표에 맞지 않는 행위를 제한하거나 금지하는 것을 의미한다.
지구단위계획에 의하여, 건축행위 제한, 토지이용행위 제한, 영업행위나 기타 행위 제한 등이 가능하다. 건축행위 제한으로는, 건축물의 용도 제한, 건폐율·용적률·높이 제한, 색채·형태 제한, 건축선 후퇴·공공보행통로 확보 의무 부과가 가능하다.
토지이용행위 제한으로는, 토지의 분할 금지 또는 최소 분할면적 지정, 공공시설 설치부지 확보의무, 녹지율 확보, 조경계획 강제, 공개공지, 보행가로, 주차공간 확보 등 도시환경 개선 의무 부과 등이 있다.
행위제한의 법적 효과는, 지구단위계획이 결정·고시되면, 그 내용은 법적 구속력을 가지며, 이후의 건축허가나 개발행위허가는 지구단위계획에 적합해야 한다. 위반 시 허가 불가 또는 시정명령·이행강제금 부과가 가능하다.
행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다.
행정청이 침익적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다.
의견청취 제도는 행정처분 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하기 위한 것이다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2017두66602 판결 등 참조).
실제 사례로서 행정청에서 울타리 철거명령을 하면서, 사전통지나 의결제출 절차를 준수하지 아니한 경우, 법원은 이러한 철거명령에 절차상 하자가 있다고 판결하였다.
구청에서 원고에게 두 차례에 걸쳐서 울타리 철거명령을 하면서, 행정절차법이 정한 사전통지나 의견제출 절차를 준수하였음을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 나아가 위 철거명령에 있어 행정절차법 및 같은 법 시행령이 정한 사전통지 또는 의견 제출의 예외사유가 있음을 인정할 증거도 없다. 따라서 위 철거명령에는 절차상 하자가 있다고 판단된다(서울행정법원 2023. 1. 13. 선고 2021구합65347 판결)

Ⅷ. 지구단위계획 분쟁 내용
국토계획법은 지구단위계획 수립 시 주민 의견 청취 절차를 규정하고 있으나, 실제로는 형식적 절차에 그치는 경우가 많다. 주민 참여가 실질화되지 않을 경우, 지구단위계획은 ‘관 주도의 개발도구’로 전락하여 분쟁을 야기한다.
지구단위계획은 건축허가·개발행위허가의 기준으로 작용한다. 이미 토지를 보유한 주민이 건축허가를 신청했을 때, 해당 계획과 불일치하는 경우 허가가 거부될 수 있다. 이 과정에서 토지 소유자는 자신이 합법적으로 보유한 권리를 침해당했다고 주장하며 분쟁이 발생한다.
지구단위계획은 토지의 건폐율·용적률·건축선 등을 규제하므로, 토지 소유자의 재산권 행사를 직접적으로 제한한다. 지구단위계획으로 인해 토지 활용이 현저히 제한되었음에도 불구하고 별도의 보상 규정이 없거나, 실질적인 보상이 이루어지지 않는 경우 소유자는 심각한 불만을 제기한다.
지구단위계획은 환경보전과 경관관리를 중요한 요소로 포함한다. 예컨대 특정 구역의 녹지 확보, 공원 설치, 건축물의 외관·색채 규제 등은 지역의 환경적·미관적 가치를 높이는 효과가 있다. 그러나 이러한 규제가 토지 소유자에게 경제적 불이익을 강요할 경우 분쟁이 불가피하다.
건축주 또는 사업시행자의 입장에서 지구단위계획을 수립하여 개발사업을 추진하여야 하는 경우에는 초기 단계에서 지구단위계획 및 지형도면고시 등에 관하여 특정인에게 종합적인 업무를 위임하는 경우가 있다. 그러다가 사업 추진이 제대로 되지 않는 경우에는 보수 지급과 관련하여 분쟁이 발생한다.
갑은 을에게 지구단위계획을 수립하여 주기로 하는 내용의 계약을 체결하고, 계약금을 지급받았다. 갑은 을에게, 도시기본계획변경, 지구단위계획, 전략환경영향평가, 교통영향분석 · 개선대책, 사전재해영향성검토, 경관성검토, 기후변화재해취약성분석, 지형도면고시 등의 과업을 수행하기로 약정하였다.
갑은 주민제안제도를 이용하기로 하였고, 을은 갑에게 지구단위계획 수립의 주민제안을 위하여 필요한 대상부지 2/3 이상 토지소유자의 동의서를 받아주었다. 갑은 시청에 지구단위계획 주민제안서 최종안을 제출하고, 지구단위계획 신청과 관련한 기초조사(교통성 검토, 경관성 검토, 기후변화 재해취약성 분석 등) 관련 서류도 제출하여 시 도시계획위원회로부터 지구단위계획 주민제안(안)에 대한 조건부 통과의 자문이 이루어졌다.
이 사건 계약에 따르면 중도금은 ‘입안신청서 접수 후 15일 이내’에 지급하기로 정하여져 있는바, 여기서의 ‘입안신청서’는 이 사건 계약의 내용에 비추어 도시기본계획변경서나 지구단위계획서의 제출을 의미한다고 할 것이다.

 

Ⅸ. 지구단위계획 분쟁 원인
지구단위계획은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 근거로 운영되고 있으나, 그 규정은 일반적·추상적으로 제시된 부분이 많아 실무에서 불명확성이 드러난다. 지구단위계획의 구체적 내용은 조례나 지침에 위임되는데, 지방자치단체별로 규정 수준과 적용 방식이 상이하여 동일한 사안에 대해 다른 결과가 도출되기도 한다.
지구단위계획은 행정청의 재량적 판단이 크게 작용하는 제도이다. 용적률, 건폐율, 경관 규제 등 세부 내용은 법령의 범위 내에서 지자체가 상당한 자율성을 가지고 결정한다. 이러한 재량은 도시 특성과 주민 요구를 반영하는 긍정적 기능을 하기도 하지만, 때로는 재량의 범위를 넘어선 자의적·편향적 결정으로 이어진다.
지구단위계획은 다양한 이해관계자가 얽히는 제도이다. 행정기관, 주민, 토지 소유자, 개발업자, 환경단체 등 이해당사자의 목적과 요구가 상충하기 때문에 갈등이 구조적으로 내재되어 있다.
갈등의 조정 메커니즘이 충분히 마련되지 않은 상태에서 이해관계자들이 대립하면, 행정절차법상 의견청취·공청회 제도가 형식적으로 운영되는 결과를 낳는다. 이는 갈등을 해소하기는커녕 오히려 심화시켜 분쟁을 장기화·사법화하는 원인이 된다.
지구단위계획은 공청회, 주민 의견 청취, 관계기관 협의 등의 절차를 거쳐야 한다. 그러나 실제 현장에서는 이러한 절차가 형식적으로 운영되는 경우가 많다. 주민들은 계획의 구체적 내용을 충분히 알지 못한 채, 계획 확정 이후 뒤늦게 반발하는 사례가 흔하다. 이는 정보공개 부족과 행정기관의 일방적 의사결정 구조에서 비롯된다.
지구단위계획으로 인해 토지 이용이 제한되는 경우, 법령상 별도의 손실보상 규정이 명확히 마련되어 있지 않다. 그 결과, 토지 소유자들은 “특별한 희생”을 당했음에도 불구하고 정당한 보상을 받지 못한다고 주장한다. 헌법재판소는 사회적 제약 범위 내에서는 보상이 필요 없다고 보지만, 구체적 판단 기준은 모호하다.
보상제도의 미비는 주민 반발을 키우고, 계획 자체의 정당성을 약화시키며, 분쟁을 심화시키는 직접적 원인으로 작용한다. 따라서 분쟁 발생 원인 중에서도 가장 핵심적인 구조적 문제로 지적된다.

Ⅹ. 지구단위계획을 둘러싼 소송
1. 지구단위계획취소소송
지구단위계획은 도시·군관리계획의 세부계획으로서, 특정 지역의 토지이용·건축제한·경관형성 등에 구속력을 미치는 일반처분적 행정계획이므로, 그 결정 또는 변경에 위법사유가 존재하는 경우, 이해관계인은 행정소송법 제19조에 따른 취소소송을 제기하여 그 효력을 다툴 수 있다. 이는 지구단위계획 무효확인소송과 달리 ‘하자의 중대·명백성’이 아니라, 행정처분의 위법성을 근거로 취소사유를 주장하는 것이다.
원고는 해당 지구단위계획구역 내 토지·건축물의 소유자, 또는 그 계획으로 직접적·구체적 불이익을 받는 자이어야 한다. 간접적 이해관계자(예: 인근지역 주민 등)는 원칙적으로 적격이 인정되지 않는다.
행정소송법 제20조에 따라 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있은 날로부터 1년 이내 제기해야 한다. 지구단위계획은 ‘고시’로 효력이 발생하므로, 통상 고시일이 제소기간 기산점이 된다.
주민공람 또는 공청회 절차의 누락, 관계기관 협의 미이행, 환경성 검토 누락 등은 취소사유가 된다. 도시계획 목적에 비추어 현저히 불합리한 용도지역 설정이나, 일부 토지에 대한 불균형 규제가 있을 때 인정된다. 동일 지역 내 유사 토지에 대해 차별적 용도제한을 가한 경우, 비례·평등 원칙 위반으로 취소 가능성이 높다.
2. 건축허가거부처분취소소송
건축주가 지구단위계획 기준에 맞지 않는 건축허가 신청을 했다가 불허가 처분을 받은 경우 건축허가거부처분 취소소송을 제기하게 된다. 주요 쟁점은, 지구단위계획에서 정한 건폐율·용적률·층수·용도 제한의 합리성 또는 지구단위계획의 해석과 적용 범위 등이다. 지구단위계획 시행지침의 적용과 관련하여 지구단위계획의 적용을 일부 배제할 수 있는가 하는 문제가 소송에서 쟁점이 된 사례가 있다. 이에 대하여 법원은 다음과 같이 판결하였다.
이 사건 시행지침은 이 사건 지구단위계획을 설명하거나 보충하는 효력을 갖는 것으로서 이 사건 지구단위계획을 구성하는 일부라고 볼 수 있을 것이다. 이 사건 시행지침 제3조 제1항이 기개발지의 경우 증축 시에는 이 사건 지구단위계획 및 시행지침이 적용되지 않는 것으로 제한적으로 해석하기는 어렵고, 기개발지의 경우이 사건 시행지침을 적용하되 신축 시에 한하여 그 정하는 바대로 일부 사항을 적용하지 않는 것으로 해석하는 것이 이 사건 지구단위계획과의 체계상 합리적이다(서울고등법원 2024. 1. 18. 선고 2023누51641 판결)
3. 용역비청구소송
원고가 용역계약에서 정한 바에 따라 피고를 대행하여 사업부지에 대한 지구단위계획 수립 사업을 관리하기로 하였고, 용역계역에서 정한 ‘지구단위계획 신청 접수’ 단계로서 2회에 걸쳐 주민제안서를 접수하기까지 위 사업진행에 관여한 사실은 인정된다.
그러나 원고는 용역계약에서 정한 ‘계약 시’, ‘지구단위계획 신청 접수 시’, ‘지구단위계획 심의일정 확정시’ 및 ‘지구단위계획 결정 고시 시’라는 각 단계별 과업을 원고의 관리 하에 수행하여 해당 목표를 달성하였을 경우 피고에게 미리 정해진 해당 보수를 청구할 수 있다.
원고가 이 사건 용역계약에 따른 나머지 용역대금을 지급받기 위해서는 원고가 실제로 피고를 대행하여 관리 등의 업무를 수행하여 약정된 용역을 완료하였음을 입증하여야 한다(서울중앙지방법원 2021. 9. 8. 선고 2020가단5186205 판결)
수급인이 설계를 완성하지 못한 채 설계용역계약이 해제되어 기성고에 따른 용역대금을 정산하여야 할 경우, 그 용역비는 당사자들이 약정한 총 용역대금을 기준으로 하여 그 금액 중 수급인이 설계를 중단할 당시의 기성고 비율로 계산한 금액이지만, 기성 부분의 보수에 관하여 별도로 약정하는 등 특별한 사정이 있다면 그와 다르게 산정할 수 있다(대법원 2013. 5. 24. 선고 2012다39769 판결 참조)
지구단위계획수립지침(국토교통부 훈령 제835호)에 따르면, 지구단위 계획은 제안한 지역의 대상 토지면적의 2/3 이상에 해당하는 토지소유자의 동의가 있으면 가능하므로, 피고의 전체부지 소유권확보의무는 반드시 원고의 지구단위계획수립의무에 선행되어야 할 의무라고 볼 수 없다.

4. 지역주택조합 관련 소송
원고 갑은 피고 지역주택조합을 상대로 조합가입계약에서 계약금 3천만 원을 지급하였는데, 그 후 사업이 지지부진하다는 이유로 피고 조합을 상대로 소송을 제기하였다.
원고의 주장은, 피고 조합은 이 사건 조합가입계약 체결 당시 ① 이미 사업부지를 매수·확보한 상태여서 토지확보에도 아무런 문제가 없다거나, ② 평당 분양가가 13,000,000원이고 선착순으로 원하는 동·호수를 배정받을 수 있다거나, ③ 1년 후에 착공을 시작하여 3년 후에 입주가 가능하다’고 하거나, ④ 대형건설사에서 이 사건 사업을 주도하거나 관리하므로 대단히 안전하다는 식으로 원고를 기망하였으므로 손해배상을 구한다고 소송을 제기하였다.
그러나 법원은, 원고가 제출한 증거들만으로는 피고가 이 사건 조합가입계약의 중요한 사항에 관하여 구체적 사실을 신의성실의 의무에 비추어 비난받을 정도의 방법으로 허위로 고지하여 원고를 기망하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다고 판단하면서, 피고의 기망 및 이로 인한 원고의 착오를 이유로 한 원고의 이 사건 조합가입계약 취소 주장은 받아들이지 않는다고 판결하였다(서울중앙지방법원 2022. 4. 29. 선고 2021나30473 판결)
원고는 이 사건 계약 당시 피고로부터 들은 사업대상 토지에 관하여 100% 매매계약이 완료되었다는 설명과 홍보는 계약의 체결여부를 결정함에 있어서 상당히 중요한 요소였다 할 것이다. 그런데 계약 당시 피고가 직접 토지매매계약을 체결한 것은 한 건도 없었다. 따라서 피고의 위 설명, 홍보는 기망행위에 해당한다(수원지방법원 2021. 6. 16. 선고 2020가단526608 판결)

 

Ⅺ. 지구단위계획 관련 형사문제
대규모 단지에서 아파트를 신축하여 분양하려는 경우, 지구단위계획결정을 받는 것이 쉽지 않기 때문에, 중간에 있는 사람들에게 돈을 주어, 관계 부처 공무원들에게 부탁하여 지구단위계획결정을 받으려고 했던 사람에게 법원은 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(알선수재)죄를 인정하여 형사처벌한 사례가 있다.
피고인은 건설회사 사장으로부터 토지를 매입한 후 아파트를 신축·분양하는 공동주택 개발사업을 추진하는 과정에서 국토교통부와 감사원 등 관계기관의 공무원에게 부탁해서 00도로부터 지구단위계획결정을 받을 수 있도록 도와달라”는 취지의 청탁을 받고, 갑으로부터 돈을 받아 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 금품을 수수한 것이다(서울중앙지방법원 2006. 3. 24. 선고 2005고합1107 판결)

Ⅻ. 글을 맺으며
지구단위계획은 도시의 세밀한 공간 구조를 조정하고, 토지이용의 합리화와 도시환경의 질적 향상을 도모하는 중요한 제도이다. 그러나 그 복잡한 이해관계와 행정적 절차의 다층성으로 인해, 실제 현장에서는 각종 분쟁이 빈발하고 있다.
이러한 분쟁은 단순히 행정과 민간의 마찰로 끝나는 것이 아니라, 도시의 지속가능한 발전, 지역공동체의 신뢰, 그리고 건축사의 전문적 판단의 사회적 위상까지도 흔들리게 만든다.
지구단위계획을 둘러싼 분쟁을 사전에 예방하기 위하여는, 제도적 개선, 절차적 투명성, 그리고 조정·중재 시스템의 실효성 확보가 절실하게 요청된다.
특히, 분쟁의 예방 단계에서 건축사의 역할은 무엇보다 중요하다. 설계 초기단계에서의 법적 검토, 이해관계자 간의 사전 협의, 그리고 공공성과 사익의 균형을 도모하는 전문적 판단이 이루어진다면, 분쟁의 상당 부분은 사전에 차단될 수 있다.
또한, 행정기관은 지구단위계획의 결정·변경 과정에서의 정보 비대칭성을 줄이고, 시민과 전문가가 함께 참여하는 ‘협력적 계획 거버넌스’를 강화해야 한다. 이를 위해 건축사, 도시계획가, 변호사, 공무원 등으로 구성된 상설 조정기구나 자문위원회를 제도화하는 것이 필요하다. 이는 행정의 자의성을 견제하고, 분쟁 발생 시 신속한 조정과 합리적 해결을 가능하게 할 것이다.
궁극적으로 지구단위계획을 둘러싼 분쟁의 본질은 ‘공공성과 사익의 경계’를 어떻게 정의하고, ‘전문성과 참여’를 어떻게 조화시키는가에 있다. 건축사는 이 두 영역을 잇는 가교로서, 단순한 설계 기술자가 아니라 사회적 책임을 지닌 도시의 조정자이며, 조화의 철학을 실천하는 전문가이다.
건축사는 법적 이해와 윤리적 감수성을 겸비한 ‘공공전문가’로서, 도시 공간의 공정하고 지속가능한 발전을 이끌어야 한다. 지구단위계획은 제도가 아니라 ‘관계의 기술’이다. 제도의 개선만으로는 분쟁을 없앨 수 없으며, 이해와 신뢰의 회복, 대화의 문화가 병행되어야 한다.

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

 

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울 중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표변호사로 근무하고 있다. 2022년 8월까지 법학전문대학원평가위원회 위원장을 역임했다.

cdlaw@hanmail.net